Apresentação realizada por Nelson Machado, em 21/03/20251

Introdução

Esta Nota Técnica apresenta a proposta de plano de trabalho e de pesquisa para a construção de um modelo de reforma orçamentária no Brasil. É o ponto de partida de um projeto ambicioso e complexo de repensar a organização do orçamento brasileiro, que é a outra face da arrecadação.

O objetivo central é desencadear uma discussão pública qualificada e cooperativa, capaz de formar consensos buscando subsidiar a formulação de uma proposta de reestruturação orçamentária no Brasil, baseada nos princípios de transparência, simplicidade e, principalmente, eficiência do gasto público. Tal como no caso da reforma tributária, o foco não está em soluções isoladas, mas sim na identificação compartilhada dos problemas estruturais que afetam o funcionamento do sistema orçamentário e na organização de um modelo orçamentário que dê tratamento adequado aos problemas identificados, com base nas experiências bem-sucedidas, tanto internacionais, quanto nacionalmente.

Esse processo será orientado pela ideia de que a reforma orçamentária deve considerar os diferentes graus de maturidade institucional e capacidade técnica entre os entes federativos, União, estados e municípios. Além disso, destaca-se a importância da construção de consensos sustentáveis com base em evidências, com colaboração da sociedade civil, acadêmicos e tomadores de decisão comprometidos com a reconstrução da função de planejamento do Estado.

Aprendizados da Reforma Tributária

O trabalho conduzido pelo CCiF na reforma tributária demonstrou a eficácia de uma abordagem que privilegia, inicialmente, o diagnóstico claro dos entraves existentes, ao invés de propostas fragmentadas de alteração normativa. Naquela ocasião, foram identificados problemas como a complexidade do sistema, o elevado custo de conformidade, a insegurança jurídica, a iniquidade e a distorção alocativa provocada por incentivos fiscais desordenados. A resposta foi a formulação de princípios norteadores – simplicidade, equidade, neutralidade, transparência e capacidade arrecadatória – que guiaram todo o processo de construção da proposta.

Importante destacar que o método de trabalho responsável pelo sucesso da proposta, pode ser sintetizado da seguinte forma:

  • Construção técnica, baseada nas recomendações da literatura e experiências internacionais e nacionais;
  • “Método de aproximações sucessivas” em que os Grupos de Trabalhos são motivados a sistematicamente aprofundar o tema de análise e a aperfeiçoar suas propostas;
  • Formação de consensos em torno de problemas a serem enfrentados e propostas de aperfeiçoamento;
  • Debate amplo, transparente e com divulgação, procurando articular, estimular e valorizar os pesquisadores e tomadores de decisão;
  • Reforma ampla e que enfrente os principais problemas, ou seja, não procura fazer remendos e puxadinhos. A proposta tem que pensar no todo e ser estruturante;
  • Geração e difusão de conhecimento sobre o tema.

Esse mesmo método de trabalho será replicado na construção da proposta de reforma orçamentária. Com isso, busca-se superar o esvaziamento das capacidades do Executivo e a fragmentação decisória do Legislativo, reforçando a necessidade de uma liderança política comprometida com o reposicionamento do planejamento como função central do Estado.

Por fim o objetivo não é propor mudanças pontuais, mas estabelecer, com base em diagnósticos amplamente compartilhados, um marco conceitual e prático que permita a reconstrução institucional do sistema orçamentário brasileiro.

Breve diagnóstico do Sistema Orçamentário Brasileiro

O sistema orçamentário brasileiro, atualmente, apresenta um conjunto de disfunções que o comprometem enquanto instrumento de planejamento e de gestão pública, e que deve ser objeto de revisão para alcançar um novo modelo que tenha por objetivo a eficiência do gasto público. Do ponto de vista estrutural, por um lado há demasiada complexidade normativa e institucional e, por outro, fragilidade técnica e operacional do modelo.

A começar pela complexidade do sistema, o orçamento público brasileiro é marcado por uma profusão de normas e dispositivos legais que, embora tenham sido um marco à época de sua implementação, hoje já se encontram desatualizados, por exemplo a Lei 4.320/64 que define as normas gerais para o controle, elaboração e execução do orçamento público. As principais peças orçamentárias – o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA) —, introduzidas no sistema orçamentário pela Constituição Federal de 1988, frequentemente carecem de articulação entre si, dificultando uma visão integrada do ciclo orçamentário. Ao pretenderem disciplinar a gestão, esta profusão de regras termina por introduzir rigidez excessiva e por vezes conflituosa, prejudicando tanto a previsibilidade da ação governamental quanto sua capacidade de adaptação às prioridades emergentes.

A complexidade normativa também impacta os instrumentos de prestação de contas. A multiplicidade de exigências e relatórios, longe de fortalecer a transparência, tende a obscurecer a informação relevante. A prestação de contas torna-se assim um exercício formal, que dificulta o controle social e afasta a sociedade da compreensão e do acompanhamento do orçamento público. A esse cenário soma-se a falta de uniformidade conceitual nos termos utilizados — como despesa, custo e investimento —, o que contribui para a imprecisão na formulação, execução e avaliação das políticas públicas. Nesse sentido, é fundamental adotar uma abordagem integrada, que reconheça a interdependência entre os diferentes atores e instituições do ciclo orçamentário e promova maior inteligibilidade e accountability.

 A ausência de rigor conceitual enfraquece o diálogo entre áreas técnicas, gestores e órgãos de controle, e reforça a opacidade do sistema. Para superar isto, portanto, faz-se necessário o fortalecimento da memória institucional e a inovação na comunicação do orçamento público — com linguagem acessível, uso de tecnologias digitais e mecanismos de participação cidadã —caminhos essenciais para reconectar a sociedade ao processo orçamentário e fortalecer o controle social.

Sob o aspecto operacional, a adoção do regime de caixa/compromisso no sistema orçamentário limita a visão de longo prazo e fragiliza a associação entre alocação de recursos e produção de políticas públicas. Em vez de orientar-se pela lógica da competência — o orçamento é guiado por fluxos imediatos de entrada e saída de caixa. Esse modelo contribui para decisões de curto prazo, desvinculadas de resultados efetivos. Aliado a isto, a inexistência de regras fiscais estruturadas com horizonte de médio prazo faz com que a gestão orçamentária opere sob metas anuais e mecanismos de ajuste de curtíssimo alcance, como o contingenciamento sistemático de dotações. A prática recorrente de bloqueios e liberações intermitentes de recursos compromete a previsibilidade da execução e inviabiliza o planejamento contínuo de políticas públicas. Esses fatores revelam a ausência de uma arquitetura institucional voltada à sustentabilidade fiscal com foco em resultados.

Por fim, a debilidade do sistema é reforçada por uma cultura organizacional pouco orientada à eficiência, ao custo e à avaliação de resultados. Falta, de modo geral, uma lógica de gestão baseada em desempenho e evidências, bem como mecanismos consistentes de articulação entre os diferentes entes da Federação e entre os poderes Executivo e Legislativo. A subutilização da contabilidade patrimonial pública — incluindo balanço patrimonial, demonstração de resultados e registro sistemático de ativos e passivos exemplifica essa fragilidade. O resultado é um orçamento público que, ao invés de constituir instrumento central de governança, torna-se uma peça opaca, fragmentada e pouco responsiva aos problemas da administração pública.

Princípios Orientadores e linhas de pesquisa da Reforma Orçamentária

A partir desse conjunto de problemas, propõe-se a adoção de princípios orientadores capazes de fundamentar uma transformação estruturada do sistema orçamentário. Esses princípios são: (i) transparência e inteligibilidade, visando tornar o orçamento acessível à sociedade; (ii) simplicidade e uniformização conceitual, para qualificar a linguagem técnica e operacional do processo orçamentário; (iii) fortalecimento do planejamento e da visão de longo prazo; (iv) eficiência na alocação e gestão dos recursos; (v) avaliação de políticas e foco na qualidade do gasto; e (vi) integração institucional e articulação federativa.

A proposta de trabalho se estrutura a partir de quatro eixos: gestão, economia, política e cultura institucional. No eixo da gestão, destaca-se a necessidade de revisar o uso do regime de caixa e considerar o regime de competência como base para o planejamento e a contabilidade. Defende-se o resgate da contabilidade patrimonial como ferramenta de diagnóstico e apoio à gestão, com registro sistemático de ativos e passivos, inclusive os bens da União. Além disso, reforça-se a importância de marcos de planejamento com horizonte plurianual efetivo e metas mensuráveis, que integrem execução orçamentária, gestão e avaliação de políticas públicas, com vistas à construção de uma cultura organizacional orientada por evidências e resultados. Propõe-se ainda o redesenho dos instrumentos PPA, LDO e LOA, a redução do uso do contingenciamento e o fortalecimento do caráter impositivo das dotações aprovadas, bem como a revisão do Sistema Nacional de Investimento Público (SNIP) e a reorganização da repartição de receitas.

No eixo econômico, sugere-se a reavaliação dos principais conceitos fiscais, combatendo a miopia do foco exclusivo em resultados de curto prazo e propondo a adoção de marcos fiscais e orçamentários de médio e longo prazo, articulados com os objetivos de desenvolvimento e que incluam indicadores para além da dívida líquida/bruta e dos resultados primário/nominal, tais quais o patrimônio líquido do ente federativo e indicadores socioeconômicos, com recortes de território, raça e gênero.

No plano político, propõe-se um debate aprofundado sobre o papel do Legislativo na gestão orçamentária, a revisão da sistemática das emendas parlamentares, a relação entre os poderes e as assimetrias federativas. É essencial considerar o papel do Legislativo tanto como formulador quanto como fiscalizador, reconhecendo os desafios impostos pela sua fragmentação interna e pela prevalência de interesses paroquiais que limitam a racionalidade do planejamento estatal.

Por fim, o eixo cultural enfatiza a necessidade de promoção da cultura de custo, da participação cidadã, da simplificação da linguagem orçamentária e da construção de indicadores que permitam mensurar a miopia orçamentária, a qualidade do gasto e a comunicação institucional. Nesse sentido, recomenda-se a adoção de inovações institucionais com uso de tecnologias digitais aplicadas ao planejamento, execução e monitoramento das políticas públicas, visando ampliar o acesso e o engajamento dos cidadãos.

Considerações finais

               O redesenho do sistema orçamentário brasileiro é uma tarefa iminente e de alta complexidade. Ela requer a reconstrução institucional do orçamento como instrumento central de planejamento e gestão do Estado. A partir do diagnóstico das disfunções atuais, marcadas por rigidez normativa, fragmentação institucional, miopia temporal e baixa responsividade, este plano de trabalho propõe uma abordagem estruturada e cooperativa para a formulação de uma reforma orçamentária ampla, guiada pelos princípios da transparência, simplicidade, eficiência e articulação federativa.

               A experiência acumulada na reforma tributária indica a relevância de um método que combine rigor técnico, construção de consensos e ampla participação social. Da mesma forma, a proposta aqui delineada reconhece a importância de lideranças políticas comprometidas, do fortalecimento da capacidade institucional dos entes federativos e da construção de uma cultura organizacional orientada por evidências, resultados e responsabilidade fiscal. Busca-se, portanto, dar continuidade ao debate público qualificado, mobilizando atores estratégicos e a consolidando um ecossistema fiscal capaz de promover o desenvolvimento sustentável, inclusivo e democrático no país.

  1. Adaptação textual realizada pelos pesquisadores do Centro de Cidadania Fiscal – Diego Gonzalez e Giovanna Agualuza. ↩︎

Apresentação completa: