Apresentação realizada por Daniel Couri, em 13/06/20251

1. Introdução

A miopia orçamentária, termo cunhado em trabalho conjunto com Paulo Bijos (2022), descreve uma característica premente nos processos decisórios orçamentários: a dificuldade intrínseca de considerar os efeitos de médio e longo prazo das escolhas fiscais contemporâneas. Essencialmente, reflete um foco desproporcional nos custos e benefícios de curto prazo em detrimento de uma visão intertemporal que seria crucial para a efetiva sustentabilidade da gestão pública – principalmente do ponto de vista fiscal-orçamentário.

Esta miopia representa um risco substantivo. Ela pode comprometer não apenas a sustentabilidade fiscal e a integridade das contas públicas, mas também conduzir a uma alocação ineficiente dos recursos. Intrínseco ao orçamento está um dilema intergeracional: um privilégio excessivo do presente pode impor às futuras gerações o ônus de financiar ações estatais das quais não se beneficiarão diretamente.

A presente análise sobre a miopia orçamentária no Brasil teve origem em um capítulo de livro, que explorou os três instrumentos mais tradicionais empregados internacionalmente para atenuar este problema: regras fiscais, marcos de gasto de médio prazo e instituições fiscais independentes[1]. Adicionalmente, foram investigadas outras iniciativas globais que, apesar de inseridas em realidades políticas e culturais distintas, oferecem valiosos aprendizados para o contexto brasileiro. Este é um desafio global e uma agenda em aberto, cuja complexidade foi acentuada após a pandemia de COVID-19[2], evidenciando a dificuldade em prever demandas futuras sobre o orçamento em um cenário de busca por sustentabilidade fiscal.

1.1 Manifestações da Miopia Orçamentária no Brasil: Exemplos Recentes

Para elucidar a miopia orçamentária no contexto brasileiro, o contexto brasileiro recente oferece dois exemplos notórios de medidas com significativo impacto fiscal, que ilustram a predominância do curto prazo[3]:

  1. Nova Política de Valorização do Salário-Mínimo: Embora apresente impactos no mercado de trabalho, o principal efeito desta política no Brasil recai sobre as contas públicas. Isso se deve ao fato de o salário-mínimo ser o piso da previdência social e servir como indexador para diversos outros benefícios sociais, incluindo o abono salarial, o seguro-desemprego e o Benefício de Prestação Continuada (BPC). De acordo com a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) mais recente, um aumento de apenas R$ 1,00 no salário-mínimo eleva o gasto federal em aproximadamente R$ 430 milhões[4]. Consequentemente, um aumento real de 2,5% resultou em um acréscimo de cerca de R$ 16 bilhões somente para o exercício de 2025.
  2. Ampliação do Programa Bolsa Família: A expressiva expansão do programa resultou em sua participação no PIB saltando de 0,4% em 2019 para 1,4% ao final de 2024.

Essas decisões alocativas, provenientes tanto do governo atual quanto do anterior, frequentemente carecem de uma análise aprofundada de seus impactos intertemporais, culminando em um aumento substancial do gasto obrigatório. Paradoxalmente, o mesmo Poder Legislativo que chancelou essas expansões de despesa, muitas vezes originadas no Executivo, também aprovou em 2023 uma meta ambiciosa de zerar o déficit primário em 2024 e alcançar superávits nos anos subsequentes, delineando uma clara trajetória de consolidação fiscal. Adicionalmente, foi aprovada a Lei Complementar nº 200, que instituiu o Regime Fiscal Sustentável, substituindo o Teto de Gastos (Emenda Constitucional n° 95/2016) e prevendo metas de resultado primário compatíveis com uma trajetória de dívida sustentável, além de manter um limite para as despesas primárias, mesmo que com crescimento real. Esta tensão entre a autorização de elevação de despesas obrigatórias e a defesa de uma consolidação fiscal cada vez menos provável é um dos reflexos diretos da miopia orçamentária.

1.2 A Natureza Política do Orçamento e os Ciclos Políticos Orçamentários

Para além da visualização do orçamento sob a ótica fiscal, sua compreensão como uma peça eminentemente política, e não meramente como um exercício técnico de alocação eficiente de recursos é também fundamental. Essa perspectiva, já enfatizada por autores como Aaron Wildavsky (1965), que desmistificou a visão tecnocrática ao demonstrar a profundidade da dimensão política na distribuição de poderes e interesses ao redor do processo orçamentário[5], e é também corroborada pelos trabalhos de Kenneth Rogoff (1988), que em particular elucidou os ciclos políticos orçamentários, evidenciando como os governos podem manipular a política fiscal (gastos e tributação) em busca de vantagens eleitorais de curto prazo. Essa manipulação não se restringe necessariamente à ampliação de déficits; ela pode envolver a reestruturação da composição dos gastos ou, em certas culturas políticas, até mesmo a demonstração de austeridade para fins eleitorais[6].

Contudo, essa manipulação política não é desprovida de consequências e contribuí diretamente para a miopia orçamentária. Ao privilegiar objetivos eleitorais de curto prazo, há negligência à estabilidade econômica de médio e longo prazo, podendo exacerbar volatilidade macroeconômica, gerar pressões inflacionárias e desequilíbrios fiscais. O resultado é a erosão da confiança nas instituições e a distorção da alocação de recursos públicos, com prejuízos diretos ao bem-estar social. O cenário político brasileiro de 2022 ofereceu exemplos dessa dinâmica de instrumentalização do orçamento para a maximização das chances de permanência no poder:

  • PEC Kamikaze (PEC 15/2022): Promulgada poucos meses antes das eleições, esta Proposta de Emenda Constitucional elevou os gastos em R$ 41 bilhões, resultando em aumentos do Bolsa Família, criação de transferências para categorias profissionais como taxistas e caminhoneiros, e a eliminação da fila de programas sociais.
  • PEC dos Precatórios (PEC 23/2021 – que se transformou nas Emendas Constitucionais n° 113 e 114/2021): Esta Emenda Constitucional abriu um espaço de R$ 113 bilhões no orçamento de 2022, ano eleitoral. Tal espaço foi viabilizado por alterações no Teto de Gastos e no limite de pagamentos de precatórios (limite que, posteriormente, foi derrubado no final de 2023).

2. Estratégias de Mitigação da Miopia Orçamentária: Experiências e Instrumentos

A forma como diferentes nações abordam a miopia orçamentária serve de valioso referencial. É importante respeitar as singularidades de cada território, mas alguns instrumentos podem ser replicados para o caso brasileiro. São eles:

2.1. Regras Fiscais

As regras fiscais são restrições de caráter duradouro sobre a política fiscal, manifestadas por meio de limites numéricos aplicados a agregados orçamentários, como a despesa, a receita, o resultado primário ou a dívida. Um levantamento do Fundo Monetário Internacional (FMI, 2022) indicou que, em 2021, 105 países haviam adotado ao menos uma regra fiscal. Observou-se uma preferência por regras de resultado e de dívida, mas com uma crescente adesão a regras de despesa, adotadas por 55 países. A ascensão destas últimas se justifica por serem a variável fiscal mais diretamente controlável pelo governo, em contraste com a receita (altamente sensível ao ciclo econômico) ou a dívida (influenciada pela taxa de juros)[7]. Muitos países da Zona do Euro, por exemplo, implementaram regras de despesa por recomendação da Comissão Europeia. No Brasil, o Teto de Gastos, instituído pela Emenda Constitucional nº 95 em 2016, refletiu essa tendência global.

Segundo o FMI, o arcabouço fiscal brasileiro em 2021 possuía duas regras fiscais consideradas duradouras: o limite de gastos de pessoal da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) e a Regra de Ouro da Constituição de 1988. Curiosamente, a meta de resultado primário não foi classificada como uma limitação duradoura pelo FMI, em função de sua fixação anual.

Historicamente, o Brasil demonstra ser um “acumulador de regras”. Desde 1988, com a promulgação da Regra de Ouro e os limites de endividamento, passando pela LRF em 2000 (que introduziu a meta de resultado primário e o limite de gastos com pessoal), pelo Teto de Gastos em 2016 (cujos princípios foram mantidos na Lei Complementar nº 200) e pelo subteto de gastos obrigatórios da Emenda Constitucional nº 109 em 2021 (posteriormente rebaixado pela LC nº 200), o país tem adicionado sucessivas camadas de regras sem uma avaliação sistemática da pertinência e adequação das anteriores.

A eficácia das regras fiscais é objeto de intenso debate na literatura econômica. Embora muitos estudos anteriores apontassem sua efetividade na contenção de déficits, trabalhos mais recentes têm questionado essa conclusão ao apontar o problema da endogeneidade – ou seja, a possibilidade de regras serem adotadas em contextos em que a disciplina fiscal já era uma predisposição – superestimando sua eficácia. Ao mitigar esse viés, o impacto positivo das regras sobre os déficits se mostra menos significativo[8]. Contudo, as conclusões não são totalmente pessimistas: regras bem projetadas, com base em critérios técnicos sólidos, podem, de fato, ter um impacto estatisticamente significativo. Além disso, alguns estudos sugerem que o simples fato da existência de uma regra, mesmo que não seja rigorosamente cumprida[9], pode gerar um efeito positivo, impedindo que a situação fiscal se deteriore ainda mais[10].

2.2. Marcos de Gastos de Médio Prazo (MTEFs)

Conhecidos pela sigla em inglês Medium-Term Expenditure Frameworks, os MTEFs são ferramentas de gestão fiscal concebidas para integrar os objetivos macrofiscais do governo com as estimativas orçamentárias mais detalhadas, tipicamente cobrindo um horizonte de 3 a 5 anos (com uma média de 4 anos). O propósito central é expandir o horizonte do orçamento anual, alinhando-o com objetivos de médio prazo e, sempre que possível, com prioridades estratégicas de governo. Os MTEFs são frequentemente compreendidos como um processo evolutivo que se desdobra em três componentes principais:

  • Marco Fiscal de Médio Prazo: Nesta primeira etapa, são definidos os objetivos fiscais de médio prazo, acompanhados de projeções e metas fiscais. O Brasil, por exemplo, é considerado um país que possui esse marco, materializado no Anexo de Metas Fiscais da LDO e no Anexo de Riscos Fiscais.
  • Marco Orçamentário de Médio Prazo: Consiste na conversão do cenário fiscal estabelecido no marco anterior em limites orçamentários setoriais ou anuais. Isso permite uma conexão direta entre o planejamento do orçamento anual e as diretrizes macrofiscais de médio prazo.
  • Integração da Dimensão de Desempenho: Representa o “estado da arte” dos MTEFs. Envolve a integração efetiva do desempenho e do impacto das ações governamentais no processo orçamentário, sob uma perspectiva de médio prazo. É um estágio avançado que poucos países, mesmo entre as economias desenvolvidas, conseguiram atingir plenamente.

A literatura sobre MTEFs é menos vasta, dada a sua adesão mais recente nas últimas décadas, o que dificulta análises de painel de longo prazo. Contudo, os estudos existentes apontam resultados mistos. Trabalhos como o de Salvatore Schiavo-Campo (2009), que analisou especificamente marcos fiscais em países em desenvolvimento (incluindo o Brasil), sugere que alguns marcos de médio prazo podem ser meras “aldeias Potemkin”[11] – reformas de fachada que não geram vinculação efetiva. Outros estudos, baseados em entrevistas com secretários do Tesouro de quatro países (Finlândia, Portugal, Áustria), indicam que os limites plurianuais estabelecidos nem sempre são efetivos, sendo frequentemente alterados. Apenas na Finlândia esses tetos se mostraram consistentes[12]. A conclusão geral é que a efetividade dos MTEFs depende de uma série de fatores, tais como o contexto de implementação, a alta volatilidade econômica do país, a cultura política e administrativa e, crucialmente, o desenho do instrumento.

2.3. Instituições Fiscais Independentes (IFIs)

As Instituições Fiscais Independentes (IFIs) são órgãos com um papel de análise técnica e não partidária sobre a política fiscal do governo. Sua função essencial é fornecer um contraponto crível e independente às projeções e planos fiscais oficiais, impondo um risco reputacional ao governo. Ao fazer isso, elas estimulam uma gestão fiscal mais transparente e responsável. A eficácia de uma IFI está diretamente condicionada à sua capacidade de operar de forma verdadeiramente independente e de consolidar sua credibilidade perante a sociedade e os mercados.

Princípios recomendados pela Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE, 2014)[13] para a criação e o funcionamento de IFIs incluem:

  • Mandato fixo para seus dirigentes, garantindo estabilidade e autonomia.
  • Seleção de servidores baseada em mérito e competência técnica.
  • Processos transparentes em todas as suas operações.
  • Competências claramente definidas em sua legislação instituidora.
  • Garantia de orçamento adequado para sua operação, pois o corte de recursos é uma forma eficaz de minar o trabalho da instituição.

Um levantamento do Fundo Monetário Internacional (FMI, 2021)[14] revelou que 51 países já possuíam uma IFI, um crescimento notável em comparação com 2006, quando apenas 11 países as tinham. Este aumento se deu principalmente no rescaldo da crise financeira de 2008-2009, que expôs a descrença em relação às projeções fiscais governamentais e a trajetórias de dívida preocupantes. A necessidade de uma supervisão externa à gestão fiscal tornou-se evidente. No Brasil, a IFI foi criada dentro do Senado Federal em 2016. Por ser uma instituição relativamente recente, ainda há poucos trabalhos que avaliam de forma conclusiva o seu impacto na gestão fiscal brasileira.

2.4. Outras Iniciativas Complementares para Superar a Miopia Fiscal

Além dos três instrumentos primordiais, Daniel Couri expande a discussão para outras iniciativas relevantes, observadas em diversos contextos internacionais.

Relatórios Intergeracionais

 Consistem em projeções fiscais de longo prazo (30 a 50 anos) que não se limitam à mera sustentabilidade da dívida. Eles analisam, de forma mais holística, fatores como mudanças demográficas e os custos futuros de manutenção de políticas essenciais como previdência, saúde e educação. Ao evidenciar potenciais desequilíbrios entre gerações, esses relatórios, como os produzidos na Austrália[15] e Nova Zelândia[16], criam uma pressão informada para a implementação de reformas previdenciárias e tributárias, promovendo uma visão de Estado em detrimento de uma mera visão de governo. O Brasil ainda não produz um relatório com essa abrangência e profundidade.

2.4.1. Revisões de Gastos (Spending Reviews)

Trata-se de avaliações estruturadas e institucionalizadas da despesa pública com o objetivo de identificar economias, eliminar desperdícios ou realocar recursos para prioridades estratégicas. Diferentemente de cortes pontuais, o spending review como instrumento de gestão fiscal é uma política estruturada. Pode ser seletivo (focando em áreas específicas a cada ciclo orçamentário) ou abrangente (examinando grande parte do orçamento em ciclos de médio prazo, geralmente a cada 3-4 anos).

O Reino Unido é um dos exemplos mais proeminentes, com um spending review robusto e de médio prazo. Seu processo define limites de gastos departamentais pactuados com base em métricas de resultado de cada departamento, quase se confundindo com um plano plurianual em sua abrangência. Um aspecto notável é a exigência obrigatória de apresentar o impacto nas famílias (impact on households), detalhando como as revisões afetam a distribuição da renda disponível entre os decis de renda[17].

O Chile tem demonstrado avanços significativos nessa área[18], buscando cooperação com a OCDE e o FMI e, mais recentemente, criando um comitê e um sistema permanente para revisões de gastos[19]. Especialistas apontam que as dificuldades típicas na implementação de spending reviews incluem resistência política de ministérios e grupos de interesse, limitações de dados e de capacidade técnica, e a dificuldade de integrar as recomendações resultantes ao ciclo orçamentário.

2.4.2. Contabilidade por Competência e Metas de Patrimônio Líquido (Nova Zelândia)

Desde 1989, a Nova Zelândia adota a contabilidade por competência e a obrigação de avaliar ativos e passivos do governo semelhantes ao modus operandi do setor privado[20]. A partir de 1994[21], estabeleceu metas para o patrimônio líquido da Coroa (por exemplo, 40% do PIB no curto prazo e uma meta qualitativa para o longo prazo: manter o patrimônio líquido em nível que amorteça choques). Este enfoque é fundamental para combater a miopia, pois permite uma visão de mais longo prazo e torna visíveis as implicações fiscais de políticas que deterioram ativos ou criam passivos ocultos. Consequentemente, decisões mais populistas, que tendem a enfraquecer o patrimônio líquido, tornam-se evidentes. A Nova Zelândia possui um ecossistema de relatórios fiscais notavelmente bem estruturado, que inclui relatórios anuais de orçamento, projeções de longo prazo (40 anos), relatórios sobre investimento e sobre o bem-estar da população, todos conversando entre si para cobrir o curto, médio e longo prazos de forma integrada[22].

2.4.3. Regras Pay-As-You-Go (PAYGO) americanas

Operando desde 2010 (na versão mais recente), a regra PAYGO exige que qualquer nova legislação que aumente o gasto obrigatório ou reduza a receita seja compensada por outras medidas. O impacto dessas medidas é agregado em um “scorecard” que projeta os efeitos em 5 e 10 anos. Se o resultado agregado gerar um efeito positivo sobre o déficit, um sequestro automático de fundos de programas sujeitos a essa regra é acionado no ano fiscal seguinte[23].

 Contudo, na prática, o sequestro nunca foi efetivado desde 2010, pois o Congresso frequentemente aprova leis que “zeram o painel” ou postergam o impacto para anos subsequentes. A existência de exceções (como gastos rotulados como emergência) e a cobertura parcial do orçamento limitam a efetividade do instrumento. Não obstante, a separação de funções (com o score sendo realizado por um órgão independente, o Congressional Budget Office (CBO) e a transparência dos dados e modelos utilizados são pontos a serem destacados[24].

2.4.4. Cláusulas Sunset (Sunset Clauses)

São dispositivos que estabelecem um prazo de validade para benefícios tributários, despesas ou políticas novas, exigindo sua reavaliação ao final do período. Embora o Brasil tenha começado a adotá-las, a facilidade de prorrogação em muitos países, incluindo o nosso, frequentemente diminui sua força e impacto.

2.4.5. Fundos Soberanos e Rainy Day Funds (Funds for Cyclical Fluctuations)

Os fundos soberanos (como o norueguês[25]) são geralmente gerados a partir de recursos naturais e visam criar poupança de longo prazo. Já os Rainy Day Funds, comuns em estados americanos e objeto de discussão no Brasil, são fundos criados para amortecer choques dentro do ciclo econômico, acumulando receitas em períodos de bonança para uso em momentos de menor arrecadação.

3. Conclusão

A miopia orçamentária apresenta-se como um desafio multifacetado para a gestão fiscal, mas o leque de instrumentos e experiências internacionais demonstra caminhos promissores para sua mitigação. A implementação de regras fiscais robustas, marcos de médio prazo, instituições fiscais independentes, relatórios intergeracionais e revisões de gastos pode significativamente aprimorar a qualidade do planejamento e execução orçamentária. Contudo, a efetividade de qualquer reforma institucional não reside apenas no desenho do instrumento, mas também no contexto de sua implementação, na cultura política e administrativa vigente e na vontade de engajamento dos atores envolvidos. A promoção da transparência e da credibilidade são pilares indispensáveis para que essas ferramentas realmente contribuam para a inserção de uma visão de longo prazo na formulação e execução do orçamento público.

[1] COURI, Daniel V.; BIJOS, Paulo R.S. Subsídios para uma reforma orçamentária no Brasil. In: Reconstrução: o Brasil nos anos 20. SALTO, Felipe; VILLAVERDE, João; KARPUSKA, Laura (org.). Brasília: Série IDP/Saraiva, 2022.

[2] DAVOODI, Hamid R. et al. Fiscal rules and fiscal councils. Recent trends and Performance during the COVID-19 Pandemic. International Monetary Fund, 2022.

[3] O objetivo dos exemplos é tão somente para elucidar impacto fiscal, não sendo objeto de análise sob o ponto de vista de êxito dos programas.

[4] De acordo com Nota Técnica Conjunta Nº 4/2025 elaborada pela Consultoria de Orçamento do Senado Federal: “7. Riscos Fiscais. Em relação aos riscos gerais, destacam-se os impactos decorrentes do aumento real do salário-mínimo e da variação do INPC. Cada unidade monetária de elevação real no salário-mínimo gera um impacto fiscal estimado em R$ 422,0 milhões (considerando apenas benefícios iguais ao salário-mínimo).” (p.7).

[5] WILDAVSKY, Aaron. The Politics of the Budgetary Process. Boston: Little, Brown, 1965.

[6] ROGOFF, Kenneth; SIBERT, Anne. Elections and macroeconomic policy cycles. The review of economic studies, v. 55, n. 1, p. 1-16, 1988.

[7] DAVOODI, Hamid R. et al. Fiscal rules and fiscal councils. Recent trends and Performance during the COVID-19 Pandemic. International Monetary Fund, 2022.

[8] HEINEMANN, Friedrich; MOESSINGER, Marc-Daniel; YETER, Mustafa. Do fiscal rules constrain fiscal policy? A meta-regression-analysis. European Journal of Political Economy, v. 51, p. 69-92, 2018.

[9] CASELLI, Francesca; WINGENDER, Philippe. Heterogeneous effects of fiscal rules: The Maastricht fiscal criterion and the counterfactual distribution of government deficits. European Economic Review, v. 136, 2021.

[10] CASELLI, Francesca; REYNAUD, Julien. Do fiscal rules cause better fiscal balances? A new instrumental variable strategy. European Journal of Political Economy, v. 63, p. 101873, 2020.

[11] SCHIAVO-CAMPO, Salvatore. Potemkin Villages: “the” medium-term expenditure framework in developing countries. Public Budgeting & Finance, [S.l.], v. 29, n. 2, p. 1-26, 2009.

[12] RAUDLA, Ringa; DOUGLAS, James W.; MACCARTHAIGH, Muiris. Medium-term expenditure frameworks: Credible instrument or mirage? Public Budgeting & Finance, v. 42, n. 3, p. 71–92, 2022.

[13] OECD. Recommendation of the Council on Principles for Independent Fiscal Institutions. 2014.

[14] O mesmo estudo que analisou as regras fiscais.

[15] Ver:  Intergenerational Report 2023: Australia’s future to 2063. Disponível em: < https://treasury.gov.au/sites/default/files/2023-08/p2023-435150.pdf. >.

[16] Ver: He Tirohanga Mokopuna 2021: Statement on the Long-term Fiscal Position and Long-term Insights Briefing. Disponível em: < https://www.treasury.govt.nz/sites/default/files/2021-09/ltfs-2021_2.pdf.  >

[17] Ver: Spending Review 2025 (UK). Disponível em: < https://www.gov.uk/government/publications/spending-review-2025-document > A análise sobre o impacto nas famílias por decil de renda pode ser observada na página 29, no Box 3.A, Impacto distributivo sobre as famílias (Distributional impact on households).

[18] Ver: Revisión Del Gasto Público en Chile: Bienes y servicios de consumo de soporte del sector público, Disponível em: < https://www.dipres.gob.cl/598/articles-215733_doc_pdf.pdf >.

[19] Ver: < https://www.hacienda.cl/noticias-y-eventos/noticias/dipres-instala-nuevo-sistema-permanente-de-revisiones-del-gasto-para-mejorar-la >.

[20] Ver: Public Finance Act 1989 (NZ). Disponível em: https://www.legislation.govt.nz/act/public/1989/0044/latest/DLM160809.html  >.

[21] Ver: Fiscal Responsibility Act 1994 (NZ). Disponível em: < https://www.nzlii.org/nz/legis/hist_act/fra19941994n17270/ >.

[22] Para acessar os relatórios completos do “ecossistema” neozelandês, ver: < https://www.treasury.govt.nz/publications >.

[23] Para acessar o relatório mais recente, ver: < https://www.whitehouse.gov/omb/information-resources/legislative/paygo-reports/ >.

[24] Ver: < https://www.cbo.gov/data/budget-economic-data >.

[25] Ver: < https://www.regjeringen.no/en/topics/the-economy/the-government-pension-fund/id1441/ >.

  1. Adaptação textual realizada pelos pesquisadores do Centro de Cidadania Fiscal – Diego Gonzalez e Giovanna Agualuza. ↩︎

Apresentação Completa: